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专题论述

我国PPP模式发展现状分析及其标准化建议
信息来源:《标准科学》2017年第6期 上传日期:2017-07-14 点击率:196次

1 概述

PPP(Public-Private-Partnership)模式是政府和社会资本合作形成的一种伙伴式合作关系,通过将政府资源与社会投资相结合,发挥各方相对优势,以市场化方式提供最优的公共产品和服务,以达到比单独行动更高的效率。PPP形态多样,从BOT Build-Operate-Transfer),BOOBuilding-Owning- Operation)、PFIPrivate Finance Initiative),到租赁、合资、运营或管理合同、合作管理等,各国一般设立负责PPP的中央机构。

PPP通过引入市场竞争机制和多元化投资有效缓解财政压力并提高项目建设和运营的效率,让非公共部门掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益。

PPP兴起于英国,联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行纷纷推广PPP理念和经验,目前欧盟PPP市场最为发达。

 

2 我国PPP模式发展现状

早在上世纪80年代,我国就已开始进行公私合作模式的探索和实践,1999BOT达到高潮,但受到东南亚经济危机的波及,陌入低谷。2005年,随着鼓励非公有制经济发展的相关文件实施,PPP逐渐进入公众的视野。2008四万亿经济刺激计划令,PPP生态环境遭到破坏,2010年跌至低谷。新36 让社会资本重回公共领域。十八届三中全会提出特许经营”“政府购买服务”“公共资源配置市场化等多项改革,为PPP应用和推广进一步打开了空间。

2014年,随着《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等文件的发布,分别从政策层面和实际操作上对政府与社会资本的合作予以规范和指导。截至2016年底,国务院、财政部、发改委、住建部、银监会等部门发布了约35份有关PPP的政策文件。目前,整理出PPP文件从立项到竣工大约204个相关文件,主要涉及工程准备阶段、监理、施工文件、竣工图、竣工验收文件等方面。

随着全国PPP综合信息平台项目库于2016年初正式启动运行,截至12月末,全国入库项目11,260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地的1,351个,投资额2.2万亿元;国家示范项目743个,投资额1.86万亿元。示范项目灯塔标杆作用进一步显现,示范区域和领域不断扩大,落地周期不断缩短;入库项目和落地项目均持续稳步上升;地区集中度较高,市政工程、交通运输、城镇综合开发等行业领跑项目库, 政府付费和可行性缺口补助两类项目占比逐步提高。

PPP助力贯彻落实新发展理念。践行绿色低碳理念,助力结构优化,推动城市间交通基础设施发展,服务于经济提质增效;提高三四线城市公共服务水平,着力补齐公共服务短板;提升民营企业参与度,激发市场活力;取得物有所值效果,提升公共服务供给效率。

 

3 存在问题

经过近几年的发展,PPP模式取得了一定的成效,但是成功率偏低,数据显示在运作初期和执行过程中困难较多,主要表现在如下几个方面。

3.1 投资收益周期长

从目前来看,PPP模式涉及的项目多与基础设施建设相关,基础设施项目最大的特点表现为投资周期长,收益回报慢。例如:生活垃圾焚烧发电、供水设施、污水处理等项目,不仅投资期比较长、收益回报慢、投资回报率比较低,同时与人们日常生活密切相关,是政府提供公共产品的主要形式,相关法律、制度等没有配套,融资和经营中亏损风险加大,投资人投资预期就会降低。另外,以高速公路为代表我国早期的投资项目,投资前景好、收益好、回报率高,但是目前投资市场已经饱和。

特别是随着绿色低碳理念的发展,如:公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域PPP项目都具有推动经济结构绿色低碳化的作用。但是,我国碳排放交易市场还不健全,相关的经济效益难于短时间内实现,与项目预期收益存在一定的距离,加大了投资收益周期。

3.2 项目运营成本高难度大

PPP模式参与的项目大多与公共设施有关,这种公共设施除了建设周期长的特点以外,后期运作也是一项长期的工程。在地方政府引资的初期,企业注入大量资本,成为了项目建设资金主要来源,而这些项目建成后的运作同样需要大量资金投入,而且相比初期建设费用,后期运作费用也相对较高,这部分资金一般是政府公共财政补贴,资金来源不同。因此在项目实施过程中企业和政府就存在博弈问题, 博弈的结果可能导致后续运营成本升高,以及运营风险加大。

3.3 地方政府资助力度有限

对于地方政府承担的公共服务给予财政支持,但是地方政府过多地参与市场行为,造成地方政府逐渐成为市场主体,为了地方财政收入,将本应以PPP融资模式的公益项目市场化,以期获得地方政府收益最大化。因此公益项目缺少了政府财政支出,变成了由市场运作的产物。

以往地方政府对公共服务的投入主要来源于其从土地出让中所获得地租收入或依托地方融资平台发行的债券,但近年来随着房地产市场供给日趋饱和,地方政府的土地出让收入逐渐减少,同时,地方融资平台债务迅速膨胀,给金融系统稳定带来了巨大隐患。在此背景下,地方政府资助力度有限。

3.4 信息不对称带来经营风险

信息不对称是所有市场运作都可能遭遇的风险。地方政府为了吸引社会资本,对一些关键性数据和资料的陈述存在很大虚假成分,造成对项目风险评估时的依据就存在很大问题,造成后期风险加大。

我国政府对PPP模式在公用设施项目的应用非常重视,但是在现有制度及程序不完善,法制不健全,契约精神缺失,许多项目未通过市场化公开招投标,不透明,不公平。缺乏有效的盈利模式和政府补贴机制,由于预测收入的不确定性,资金链难以平衡。目前银行等金融机构缺乏对PPP模式的了解,企业的PPP项目很难在银行获得贷款支持。

 

和英美成熟的法律体系相比,中国推行PPP的法律背景、制度背景和体制背景有很大不同,难度会远高于欧美。国外政府推行PPP的目的主要是提高公共产品供给的效率,而中国地方政府主要是为了融资,缺乏合作精神、互不信任、重准入轻监管、国有企业政企不分和项目实际履约率较低等问题。

PPP项目失败是由多种风险造成的,其中主要风险有法律变更风险、审批延误风险、政策决策失误、政府信用风险、不可抗拒风险、融资风险等。

PPP项目实施周期长,参与各方关系错综复杂,风险贯穿项目的全过程,无疑让投资者承担了不可预见的风险。由于项目经验不足,尚未形成风险共担机制,而出于吸引资金,提升政绩的目的,地方政府往往给予过多承诺,即过高的投资回报率、收费标准,以及过长的特许经营期,甚至兜底市场风险。

3.5 相关法律法规不健全和标准的欠缺

目前,国际上没有一套通用的专门的PPP法。很多国家已对PPP项目设置自己的规范标准来进行约束。例如有些采取大陆法系的国家通常设置单独的行政法规来明确PPP项目的责权利关系;而在大多数采取普通法系的国家,则没有专门的PPP项目约束守则,基本上由普通法律如民法、劳动法等来规定商业交易的几乎所有的基本原则,PPP法律体系欠缺。我国的法律机制尚不完善,市场机制不健全,PPP模式的发展具有很多问题。

在政府治理模式下,政府作为国家代理人频繁出台大量的政策,造成中国成为政策高产出的国家,制度和法治的因素常包含在一些政策条款中,而且有相对稳定性的制度和法律常被忽视,受到传统发展模式的影响相对较大。

 

4 标准化需求分析和建议

4.1 体制机制方面

由于PPP能够通过引入市场竞争机制和多元化投资有效缓解财政压力并提高项目建设和运营的效率。作为一种混合组织,PPP本身组织和市场的双重优势,追求社会效益和经济效益的双重目标。它通过充当公共物品供给和需求的中间层来参与社会的公共管理。参与PPP的各方既是合作的关系,也是竞争的关系。任何一方都会力图承担更小的风险并分享更大的利润。企业具有较好的行政控制力和协调适应能力,但却在激励强度方面不够,市场具有较高的激励强度,自适应能力强,但在行政控制和自适应方面显得无能为力。

多年来,政企合作,靠的是人际关系,领导关系,而不是靠市场、法制、契约,地方政府过于强势,合作意识、契约精神不足,造成纠纷案例频现。社会资本逐利性决定了非经营性项目的投融资模式在满足投资效果的社会收益最大化的同时,必须有效保证资本在项目中平稳的投资回报。加速我国PPP模式的发展水平,一方面提高政府在公共服务领域的办事效率获得优质的服务水平,另一方面搞好价值工程,使双方用最合适的合作成本达到彼此的利益最大化。

4.2 现实发展状况方面

由于PPP模式在中国应用比较晚,很多条件都不成熟,特别是在一些二、三线城市,许多政府和企业对PPP模式认识不足。PPP项目是一种新型的公共基础设施建设模式,更谈不上有专业的机构和专业人才来促使PPP项目的有效运行,在许多PPP项目建设中明显感觉到经验不足和相关知识的匮乏。

PPP模式的运作是采用项目特许经营权方式来进行项目融资,它需要复杂的法律、财务和金融等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定标准化、规范化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的融资服务机构提供具体专业化的服务。

4.3 标准化需求

基于以上分析,PPP急需用标准化手段和方法规范PPP操作指南,以规定PPP模式从项目选择、合作方权利责任义务的界定、合约达成、项目建设、运营、移交等各个阶段的对具体事项进行约束,明确PPP 模式的适用范围、政府的招标审批流程、政企双方的合作规范、特许权经营权的转让标准,建立合理的风险的分担机制,严格将PPP模式的运行纳入到规范化的范畴。

进一步加强项目合作的管理机制、如何合理地提出项目实施方案和进行联合评审、如何选择合适的社会资本方、产生的争议解决途径这4个方面进行分析规范,找出可行路径,提供项目基础评估指南,包括VFM物有所值评估指南,风险评估机制、完善标准化合同,以最大程度地降低合同纠纷,提高项目的运行效率。

PPP项目管理条例基本框架应包括:PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等,最关键的在于具体操作方面应明确规范。

4.4 标准化建议

因此,鉴于目前的情况,提出以下建议。

1PPP相关的政府部门牵头,委托专业标准化机构开展PPP标准化工作,以标准化项目的形式分批分期进行。

2)首先建立标准体系框架图及其标准制定路线图。采取顶层设计的方法,在现有法律法规和政策文件的基础上,开展标准体系设计和路线图的制定。

3)开展PPP项目管理、项目操作和项目交易流程标准化,制定出相关标准,开发出文件模板、工具以及支持系统及平台,以及相关的案例。

 

5 结语

通过PPP引入市场竞争和激励约束机制,发挥政府和市场的合力,优势互补,提供更加有效的公共服务供给机制,从而在传统政府投资领域既弥补政府失灵,又弥补市场失灵。政府最大限度退出经济利益环节,专注局面稳定、战略规划、市场监管、提升市场意识和契约意识,提高公共治理水平,构筑新型政企关系,符合现代财政制度优化资源配置的要求。

标准化是对重复性的事物和概念,通过制定、发布和实施标准达到统一,在一定的范围内获得最佳秩序,对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动。标准化是现代化分工协作必不可少的基础和手段。如何稳步快速推进PPP工作,实现既定的目标,标准化是极其重要的抓手。

 

作者信息

刘 华1,2伍文虹1,2

1.广东省标准化研究院;

2.广东省节能减排标准化促进会

 

刘华:广东省标准化研究院,广东省节能减排标准化促进会,博士,教授级高级工程师,研究方向为标准化,节能减排,绿色金融。

参考文献

 

[1] 樊千,邱晖. PPP的本质、产生动因及演化发展动力机制[J].商业研究,20155):137-144.

[2] 邱峰. PPP模式的发展、问题及其推广策略[J].吉林金融研究,20151):13-18.

[3] 王力,程鸿. 中国PPP模式现状及问题研究[J].现代工业经济和信息化,201513):5-7.

[4] 闫江奇. 中国式PPP的存在性、基本特征及其发展趋势[J]. 建筑经济,201511):14-18.

[5] 何佰洲,刘晨. 国外PPP模式之借鉴研究[J].价值工程, 20163):226-230.

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